Dispersão Legislativa por Carlos Roberto Scalassara
01/05/2006

     1. INTRODUÇÃO
     
     É possível cidadania com dispersão legislativa? Esta pergunta é absolutamente oportuna em nosso País, por ser notório que nossa legislação é dispersa e que a maioria da nossa população não exerce a cidadania. E sendo assim, penso ser muito importante investigar se pode haver alguma relação entre dispersão legislativa e o não exercício da cidadania.
     Contudo, antes de enfrentar o problema convém rememorar o que normalmente se entende com as expressões dispersão legislativa e exercício da cidadania. Este resgate prévio se faz necessário para evitar o risco de falhas na comunicação e, conseqüentemente, à mensagem deste texto. Sendo assim, proponho que se entenda dispersão legislativa como o fenômeno cuja principal característica é o excesso de normas jurídicas a respeito de uma mesma matéria e, exercício da cidadania, como a possibilidade de gozar direitos e obrigações.
     Esclarecida a questão, apresento resposta dividida em três partes. Na primeira parte, abordo os possíveis efeitos da dispersão legislativa sobre o exercício da cidadania. Na segunda, as possíveis causas da dispersão legislativa. E na última, aponto em linhas gerais qual o melhor modelo legislativo para a realização da cidadania.
     
     
     2. POSSÍVEIS EFEITOS DA DISPERSÃO LEGISLATIVA SOBRE O EXERCÍCIO DA CIDADANIA
     
     2.1. Dificuldade de Conhecer o Direito
     
     A dispersão dificulta o conhecimento das normas jurídicas, não só para a população em geral, mas até mesmo para aqueles que operam com o direito, haja vista as seguintes razões, dentre outras:
     - Enorme volume de normas;
     - Normas distribuídas em diversas fontes;
     - Dificuldades para a ordenação dessas normas;
     - Dificuldades para o controle da vigência e validade dessas normas;
     - Não publicação dessas normas num único jornal oficial;
     - Dificuldades de acesso aos jornais oficiais que publicam essas normas;
     - Nem todas essas normas se encontram em bancos de dados informatizados e, mesmo que se encontrassem, a maioria da população ainda não tem condições econômicas de adquirir um computador.
     Com efeito, pergunto: o exercício da cidadania não pressupõe o conhecimento do direito?
     
     2.2. Insegurança da Maioria das Pessoas nos Negócios
     
     Em razão da dispersão legislativa, a maioria das pessoas, principalmente as honestas, torna-se insegura nos negócios por não conhecer as normas jurídicas que os regulam. Sujeita-se muitas vezes, em função disso, aos interesses (às vezes escusos) dos poucos que conhecem ou que têm condições de pagar quem por eles co-nheça, ou ainda aos daqueles que, sem conhecer, afirmam conhecer.
     Com efeito, pergunto: o exercício da cidadania não pressupõe autoridade moral?
     
     2.3. Maioria das Pessoas Tende a Aceitar a Violação de Direitos
     
     Com a dispersão legislativa, a maioria das pessoas tende a aceitar a violação de direitos, por não conhecer o direito. Eventualmente intui que houve violação de direitos. Porém, num ou noutro caso, deixa muitas vezes de reagir porque teme as conseqüências dessa reação. Imagina que pode se comprometer, por não conseguir explicar adequadamente a reação. Prefere, portanto, a inércia à reação, o que termina por estimular novas violações de direito.
     Com efeito, pergunto: o exercício da cidadania não pressupõe a cultura de reagir à violação de direito?
     
     2.4. As Poucas Pessoas que Reagem à Violação de Direitos Terminam Sendo Muitas
     
     Apesar da dispersão legislativa induzir a maioria das pessoas à não reagir à violação de direitos, ainda assim as poucas pessoas que reagem, ajuizando ações, terminam sendo muitas, comparativamente ao que seria razoável numa realidade sem dispersão.
     Isso acontece porque o enorme volume de legislação proporciona não somente direitos, mas também a sensação de direitos, dando a impressão de que todos têm direitos - que não são respeitados -, decorrendo daí uma infinidade de controvérsias.
     Com efeito, pergunto: o exercício da cidadania não pressupõe boa técnica legislativa, de modo a evitar ações judiciais sem fundamento?
     
     2.5. Judiciário Pouco Eficiente no Resgate de Direitos
     
     As pessoas tendem a ter muitas dificuldades para resgatar seus direitos através de ações judiciais, porque a dispersão legislativa advoga contra sua causa. Por outras palavras, a dispersão favorece muito mais ao réu do que o autor. No mar de legislação é sempre possível achar algum dispositivo que ampare esta ou aquela tese, que propicie este ou aquele recurso, confundido os juízes ou retardando a solução dos feitos.
     Essa dificuldade tende a aumentar quando o pretendente ao ajuizamento da ação for pessoa pobre, pois o normal, em tal caso, é a falta das condições mínimas para postular no Judiciário. As pessoas menos favorecidas, não raramente, têm medo até de falar com Advogado. E quando falam, não conseguem muitas vezes expor os fatos com a necessária clareza. Essa mesma dificuldade pode se repetir posteriormente perante o Juiz. Noutras vezes, o problema pode não estar na exposição dos fatos, mas sim na situação econômica que impossibilita o pagamento dos honorários advocatícios e demais despesas da causa. De qualquer modo, muito dificilmente conse-guiria que sua causa fosse patrocinada pelos melhores escritórios de advocacia, inclusive para que pudesse ser defendida em todas as instâncias.
     Neste contexto, parece que a existência do direito seria de pouca valia, pois quando violado dificilmente poderia ser resgatado.
     Com efeito, pergunto: o exercício da cidadania não pressupõe a possibilidade de resgate do direito violado?
     
     2.6. Descrédito nas Instituições Legislativas e Judiciais
     
     Por ser muito difícil o resgate de direito numa realidade de dispersão legislativa, boa parte da população vive como se não houvesse normas jurídicas ou instituição para solução de seus conflitos e por isso pautam sua conduta em normas religiosas ou até mesmo do tráfico, entre outras.
     Em outro expressar, as normas jurídicas e as decisões judiciais não são parâmetros de comportamento. O que os Parlamentares votam ou os Juízes decidem não produzem efeitos para essa população, enquanto que as decisões do líder religioso e do tráfico sim.
     Neste sentido, essa parcela da população não se preocupa com as eleições para o Legislativo, a não ser como espaço para troca de favores, porque não acredita que os parlamentares, nessa qualidade, possam produzir normas eficazes para as relações entre particulares ou destes para com o Poder Público. Também não reconhece importância ao Judiciário, porque o tem como inacessível, distante, e pouco eficaz na solução de conflitos, exceto para proteger os ricos. Se o Judiciário, para esse contingente, fosse realmente importante, sem dúvida que haveria movimentos populares para seu aperfeiçoamento, o que não acontece.
     Com efeito, pergunto: o exercício da cidadania não pressupõe credibilidade nas instituições?
     
     2.7. Aumento da Burocracia
     
     A dispersão legislativa é causa de muita burocracia, em todas as esferas da vida, seja ela pública ou privada.
     Na esfera pública, a burocracia significa predominância dos serviços administrativos sobre os operacionais, em prejuízo do efetivo atendimento da população.
     Com efeito, pergunto: o exercício da cidadania não pressupõe redução da burocracia?
     
     2.8. Queda da Qualidade das Produções Intelectuais
     
     A dispersão legislativa significa constantes mudanças das normas jurídicas e, conseqüentemente, prejuízos à qualidade dos textos normativos, mesmo porque, numa cultura de mudanças, há a convicção, até mesmo inconsciente, de que eventual erro pode ser facilmente solucionado com uma nova proposição normativa.
     Paralelamente, há também prejuízos à qualidade dos trabalhos doutrinários afetos a esses textos, em razão dos juristas não disporem do tempo de que necessitariam para realizar estudos mais aprofundados, melhores acabados. Por outras palavras, ou os juristas possibilitam às editoras realizarem as publicações com rapidez, assegurando certa atualidade ao estudo, ou correm o risco de novas mudanças normativas inviabilizarem todo trabalho já empreendido.
     Com efeito, pergunto: o exercício da cidadania não pressupõe a melhoria da produção intelectual?
     
     2.9. Aumento dos Custos das Estruturas Operacionais do Direito
     
     A dispersão legislativa encarece todas as estruturas operacionais do direito, na medida em que o acompanhamento das mudanças normativas, e respectivas conseqüências, exigem a ampliação dos quadros técnicos e de apoio, investimentos em informática, livros (cujos textos se desatualizam rapidamente), participação em eventos de atualização, etc.
     Com efeito, pergunto: o exercício da cidadania se harmoniza com o encarecimento das estruturas que operam com o direito?
     
     2.10. Aumento da Conflituosidade Social
     
     A dispersão legislativa favorece a conflituosidade social, pois a vítima de violação de direito, que não se encontra em condições de postular o resgate de seu direito perante o Judiciário, sentir-se-á forçada a aceitar a violação ou a atuar em causa própria, com objetivo de resgatar seu direito ou para se vingar de quem o violou.
     Caso aceite a violação, a vítima sentir-se-á humilhada e sujeita a novas investidas do infrator. Se decidir por uma reação pessoal, poderá ser bem sucedida e não sofrer qualquer retaliação momentânea ou futura. O mais provável, no entanto, é que essa reação provoque uma contra-reação com graves riscos de conseqüências indesejáveis, tanto para si como para o infrator.
     Uma outra possibilidade, ante o descrédito das instituições, é a vítima levar sua causa para justiceiros, potencializando os riscos do conflito, na medida em que o infrator também poderá se organizar para um embate de maior porte.
     Permanecendo o descrédito das instituições, a tendência é que parte da população se organize, como num Estado paralelo, a fim de que possa viver em segurança. É oportuno ressaltar que as pessoas não prescindem da sensação de segurança e buscam-na solicitando a presença do Estado, comprando armas, treinando lutas mar-ciais, estufando o peito, ou até mesmo atuando direta ou indiretamente numa organização criminosa.
     Com efeito, pergunto: o exercício da cidadania não pressupõe eficientes mecanismos institucionais de solução de conflitos?
     
     2.11. Banalização do Processo Legislativo
     
     A dispersão legislativa banaliza as normas jurídicas e, por conseqüência, também o processo legislativo, dando ensejo a que se utilize deste instituto com objetivos estranhos à sua finalidade.
     Neste sentido, é notório que muitos projetos de lei são protocolados sem que seu autor tivesse realmente o intuito de regular uma determinada situação. Seu principal objetivo, senão único, era angariar gratuitamente a simpatia dos eleitores, pouco se importando com o teor de sua proposição, muitas das quais, senão a imensa maioria, absolutamente inconstitucionais.
     Também é sabido que há situações em que o protocolo de projeto é feito com o simples propósito de criar embaraços ao Executivo, ou a um particular, com o singelo intento de constituir uma moeda de troca, na expectativa de obter alguma vantagem.
     Enfim, as possibilidades em torno do processo legislativo são ilimitadas, tanto para o bem como para desígnios espúrios, ressaltando que estes somente podem ter alguma efetividade num ambiente de dispersão legislativa.
     Com efeito, pergunto: o exercício da cidadania não pressupõe a legitimidade do processo legislativo?
     
     2.12. Dificuldade de Controle de Legalidade
     
     Os textos legais são tantos e tão dispersos, que o controle de legalidade pelos órgãos e instituições próprios torna-se muito difícil, senão quase impossível, a menos que se ampliem indefinidamente suas estruturas.
     Assim, o Ministério Público e o Judiciário deveriam ter suas estruturas e seus quadros de pessoal bastante ampliados. Os Tribunais de Contas, que já são enormes, deveriam ficar maiores ainda. Idêntico remédio também serviria para as Auditorias Internas e Procuradorias.
     Com efeito, pergunto: o exercício da cidadania não pressupõe eficiência no controle de legalidade?
     
     2.13. Todos Interesses Acabam sendo Contemplados como Direito
     
     Conforme abordagem no sub-item 2.11, a dispersão legislativa leva à banalização do processo legislativo, possibilitando com isso que interesses que não deveriam ser contemplados como direitos assim o sejam, e, por outro lado, que obrigações que deveriam ser previstas, não o sejam.
     Ao possibilitar que sejam contemplados indevidamente determinados interesses como direito, ao lado de legítimos direitos, subverte a ordem pública, transferindo o que deveria estar definido no plano das normas para o embate direto entre os titulares dos direitos (interesses) em conflito.
     Estabelecida a controvérsia entre o titular do direito espúrio e o do direito legítimo, e sem saber o julgador qual é um qual é outro, certamente que prevalecerá os interesses daquele que possuir as melhores condições de defesa.
     Com efeito, pergunto: o exercício da cidadania pressupõe a contemplação de todos os interesses como direitos?
     
     2.14. As Pessoas são Desonestas até Prova em Contrário
     
     A dispersão legislativa pressupõe a desonestidade de conduta, até prova em contrário, porquanto tudo está na lei, que poderá não estar sendo observada.
     Assim, não basta afirmar que determinada fotocópia é fiel, pois só será legalmente aceita como prova se estiver autenticada. Idêntica situação ocorre com o reconhecimento de firma. Também não adiante se apresentar como fulano, se não apresentar o respectivo documento de identidade.
     Perde-se, com isso, a possibilidade das pessoas se comprometerem umas com as outras através de valores como honra, moral, nome, etc., fundamentais para o desenvolvimento de uma sociedade. Em vez de tais valores como segurança dos pactos, as pessoas têm em substituição suas assinaturas nos documentos respectivos. O que vale mesmo, pela nossa legislação, são os documentos devidamente assinados, não a palavra eventualmente empenhada, porque, se assim fosse, não haveria razão para os documentos.
     Os prejuízos que sofremos por isso são enormes, visto que os ajustes são respeitados ou não conforme as possibilidades de formalmente não serem cumpridos. No caso de não serem cumpridos, resta àquele que se sentir prejudicado apenas o direito de percorrer as instâncias do Judiciário.
     Com efeito, pergunto: o exercício da cidadania não deveria pressupor que as pessoas são honestas, até prova em contrário, e não o inverso?
     
     
     3. POSSÍVEIS CAUSAS DA DISPERSÃO LEGISLATIVA
     
     Não há dúvida de que a dispersão legislativa tem várias causas, que precisam ser investigadas, sem o que não será possível solucioná-la.
     Neste sentido, pergunto desde já: quais seriam as causas da dispersão legislativa existente em nosso País?
     Seria, a dispersão legislativa, conseqüência da forma como fomos colonizados, mais precisamente do fato de nossos colonizadores terem utilizado nossa terra como uma espécie de prisão para pessoas moralmente questionáveis, as quais, em princípio, por serem moralmente questionáveis, não confiavam umas nas outras, de-pendendo de documento para suas relações negociais?
     Seria, a dispersão legislativa, originária da própria cultura portuguesa, e não do caráter moral de determinados patrícios, porque prefeririam a norma escrita em vez do costume?
     Seria, a dispersão legislativa, decorrente da influência do Direito Romano sobre nossa legislação?
     Seria, a dispersão legislativa, o resultado de um engenho ideológico da minoria que concentra a riqueza, para evitar que essa riqueza tivesse que ser dividida? Ou seja, como alternativa à divisão da riqueza, essa minoria teria trabalhado junto à maioria a idéia de que todos os direitos sempre dependeriam da norma jurídica, transferindo os constantes embates entre os interesses da minoria rica e os da maioria pobre para serem decididos, através de normas jurídicas, pelos "legítimos" representantes de ricos e pobres no Legislativo?
     Seria, a dispersão legislativa, efeito da estrutura ineficiente do Judiciário, porquanto, se eficiente, ainda que em princípio fosse volumosa a legislação, haveria rápida declaração e aplicação do direito, tornando explícitos os vícios da legislação, o que desestimularia o aviltamento do processo legislativo?
     Seria, a dispersão legislativa, dentre outras causas, culpa dos filósofos e juristas que nunca a enfrentaram de frente, desnudando-a para a imensa massa crítica que faz política, mas que por várias razões não consegue enxergar a lógica e a nocividade desse fenômeno?
     
     
     4. MELHOR MODELO LEGISLATIVO PARA A REALIZAÇÃO DA CIDADANIA
     
     O melhor modelo legislativo para a realização da cidadania não está pronto em nenhum lugar para que possa, num passe de mágica, ser transplantado para a nossa realidade, pelo que a solução dos vícios do atual modelo, com vistas a um novo modelo, terá que ser construída por nós, aos poucos, nos espaços de atuação de que dispusermos.
     Penso que a construção de um novo modelo será difícil e morosa, com avanços e recuos, porque, por de trás do que aparentemente não funciona, há interesses perfeitamente acomodados com a dispersão legislativa. Na verdade, a dispersão legislativa é um divisor de águas praticamente invisível que, de um lado, proporciona excessiva riqueza para uma minoria e, de outro, absurda pobreza para a maioria.
     Por ser, a dispersão legislativa, um divisor de águas praticamente invisível, seus efeitos terminam sendo atribuídos a outras causas, em relação às quais os segmentos sociais prejudicados constituem bandeiras e mais bandeiras, todas incapazes de solucionar seus problemas, porque a verdadeira causa é a dispersão legislativa.
     Neste sentido, é preciso um trabalho progressivo de conscientização sobre os efeitos e causas da dispersão legislativa, para que as movimentações políticas passem a atacar a verdadeira causa de seus problemas, propondo as mudanças que se fizerem necessárias no modelo legislativo.
     É preciso, para que se construa um novo modelo legislativo, que a sociedade e as instituições competentes passem a combater com veemência, por todos os meios cabíveis, desde que legítimos, os projetos de lei notoriamente inconstitucionais, para que prevaleça a vontade da Nação.
     Há que ser desenvolvida, em cada Ente da Federação, sem prejuízo dos Códigos, a cultura de consolidar as leis em geral, concentrando-as, por assunto, numa espécie de LEIS MESTRAS. Assim, por exemplo, todas as leis municipais relacionadas ao meio ambiente seriam reunidas numa única lei mestra e todas as alterações legais, a partir daí, seriam feitas nessa lei mestra. Haveria, então, dentro dessa lógica, leis mestras para doações, concessões, permissões, nomes de ruas, declaração de utilidade pública, etc., favorecendo o exercício da cidadania.
     Por fim, muito ainda precisa ser concebido, proposto e executado para que seja construído um modelo legislativo que realize a cidadania. Na verdade, esse modelo constitui uma utopia, que deverá ser conjunta e eternamente buscada.

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